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周天勇:中国改革从要素先后到阶段转型的过程和历史逻辑

中国改革从要素先后到阶段转型的过程和历史逻辑

来源:天勇谈经济

《二元体制转轨数理经济分析的一个逻辑思路》之五

原载于《财经问题研究》录用首发《中国知网》2021年2月9日

周天勇

要素改革的先后与二元体制转轨的阶段中国迄今为止长达40余年的经济体制改革,与俄罗斯和东欧等国家的体制改革过程比较,有着很大的不同。作为向社会主义市场经济体制转轨的国家,我们有着自己的特点。从学理讲,历史的逻辑与渐近和要素先后改革的逻辑,大体上是一致的。从经济体制转轨的动态过程看,虽然萨克斯等经济学家对俄罗斯提出了“休克疗法”和顺时转轨的方案并将此进行了实施,但是,中国迄今为止走了长达40余年渐近转轨的道路。本文对中国经济体制转轨提出两条逻辑脉络。

从各要素配置市场化改革启动、规模演变、体系成熟度看,先是进行了资金有偿使用和市场化的改革,再是推进了劳动力要素的市场化配置转变,最后才触及到土地要素的市场化改革攻坚。而从中国转轨在阶段上可划分为“一元计划向二元计划与市场并存体制释放(20年左右)、二元计划与市场体制并存和胶着(20年左右)、二元体制向一元社会主义市场经济体制并轨(可能刚刚要开始,还需要15年左右)”这样三个阶段。

一、劳动力和资本要素市场化改革基本完成

最早开始的是资本要素的市场化改革。1979年前,国有企业流动资金和固定资产的来源是财政无偿拨款;从1980年起,先在实行利润留成制度的部分国有企业进行征收固定资金占用费的试点;从1985年起,国有企业固定资产投资从财政拨款全面改革为贷款,并且包括个体私营外资等企业的长短期资金在内,大多由银行和其他金融机构贷款配置。后来形成企业流动资金和固定资产长期投资,由银行贷款供给;建立上海和深圳交易所,形成企业上市融资、发行债券、证券买卖等资本市场。虽然资本要素市场还存在垄断和歧视现象,但还是基本形成了资本由供求和利息配置的市场体系。

大规模劳动力的配置市场,发端于20世纪80年代后期农村剩余劳动力的大规模外出,并且迄今为止,已经初步形成了劳动力要素配置的市场体系。整个80年代,城镇职工就业,仍然是以计划招工制招进,但企业并没有使劳动力退出的机制。用工单位与劳动者之间没有用工与劳动之间的契约。80年代后期,中国出现了大规模的外出民工潮,用工方主要为个体私营、外资和有限责任公司等企业,国有企业的编外工人,建设项目工地用工,家庭用的保姆等等。工资随行就市,或者简单劳动合同,或者口头契约。初步形成了不规范的劳务市场。

20世纪90年代以来,国家进行了一系列改革来推进劳动力的市场化配置。对农民工外出的务工证、各种行政收费进行了清理;起草和颁布了《中华人民共和国劳动法》;国有集体企业进行了下岗、分流和再就业的改革;国企集体企业和事业单位员工的招收,先是从学校的分配制和用人单位的计划制,改革为双向选择,最后改革为毕业生不包分配而自己寻找工作;对流动人口先是发放暂住证,2015年改革为居住证。进入21世纪后,颁布了《中华人民共和国劳动合同法》,各地相继设立了最低工资线,允许注册劳务派遣公司开展经营,工资由用人单位和劳动者双方谈判确定,形成诸多的劳务和人才网,允许猎头公司进行高端管理和技术人才的寻找、介绍和入职等经营服务。

二、二元计划与市场体制并存胶着阶段应当尽快结束

1978年到1998年是从一元计划经济体制向二元计划与市场并存释放活力的转轨阶段。

改革开放初,一元计划经济体制从不讲个人和家庭利益,逐步向计件工资、奖金和多劳多得的体制转变和释放,除了坚持计划购销和生产的国有和大集体经济外,扩大国有企业自主权、部分为横向需求生产、乡镇和城镇大集体企业兴起等市场决定的经济部分在扩大,活力在释放,初步形成了利益动机和计划与市场的二元格局。1992年明确提出了社会主义市场经济改革方向,并且启动了调整所有制结构、多种所有制并存、发展个体私营经济和引进外资外企的改革。90年代中期开始,对城乡国有和集体中小企业普遍进行了抓大放小的所有制改革,形成了国有和大集体与个私及股份制经济的二元扩大和并存的局面。这一阶段,时间长达20年。

1999年以来二元体制彼此消长和转轨胶着至今的阶段。

从要素配置方式上看,农村劳动力可以向城市流动,劳动力市场已经形成;户籍制度、教育不均等、居住高成本和土地粘性等这些计划行政性的管制,又扭曲和阻碍着市民化进程。资本既可以由供求数量和利息股价等信号调节而进行市场化配置;又被贷款、债市股市的大银行垄断和歧视性放贷、发债和企业上市等计划因素的市场和体制所扭曲。既有农村集体建设用地、园地和农民耕地可以出租性流转,城镇居民住宅资产可以二级市场交易,城镇部分土地(如房地产商的储备土地和开发项目)可以在二级市场上转让交易等市场配置;也有农村集体土地被地方政府低价征收和高价垄断出让,政府下达用地计划、用地指标管理、禁止城乡土地二级交易等土地计划和行政管理。这种计划与市场二元并存和胶着的体制,一方面给各类经济主体创造了创新创业经营的空间,使经济具有活力;另一方面,也扭曲了市场和阻隔了要素的流动。结果就是,从生产和供给方面看,造成了资本、劳动力和土地要素的大量闲置、低利用和浪费,即体制性的要素剩余。这一阶段的时间,也长达20年。

三、最后的改革:土地资产化市场化配置与二元向一元市场体制并轨

土地市场改革虽然开始于20世纪90年代,但由于改革目标不明确、体制被扭曲和步伐很缓慢等原因,土地要素配置领域目前是计划调节和行政管制力度最大的部位。

(1)计划配置土地资源。每年项目建设需要的用地,由自然资源部下达建设用地计划,用地需要有建设用地指标;各类用地要遵循用途管制和规划管理,但资源、产业、社会等结构在不断地变化,而用地规划僵化、管制强硬和调整迟缓,规划实际上变成了更加细致的计划。

(2)建设土地资源供给行政征用、土地一级供给行政垄断出让、几乎没有二级市场的土地扭曲配置体制。建设用地由地方政府低价补偿从农村农民那里行政征用,地方政府区域行政寡头垄断土地拍卖出让,现有国企事业单位中闲置和低利用土地需要先交给自然资源部门再由其拍卖。

(3)中国是各个层级和大小规模建设项目管理最严格的国家。2019年世界银行发布的中国营商环境显示,中国在“办理施工许可证”领域排名落后,处在全球各经济体的第121位。比如在中国,企业需要完成20项程序才能办好修建一座仓库所需的所有许可证和授权,而东亚太平洋地区平均为15项。

(4)虽然农村土地为农民集体所有、农民对于宅地有使用财产权,但村民对宅地、其他建设用地和四荒地没有建设权。他们无法得到建设用地指标;用途管制和规划一般也尽可能地将建设用地转移到城镇征用、效能建设、工矿企业、房地商和事业单位等土地需要者那里;农民要建设和改造自己的宅院,有严格的层数等限制,一些地方还规定不得用于居住以外的经营,并且还要进行各种各样的收费,而且一些地方审批建筑的手续很多并且时间很长。

(5)农村的耕地、宅地、园地和其他建设用地,都是生产资料和生活资料,不是资产,其使用财产权不允许进行二级市场交易。前面也提到,城市中企事业的一些土地,实际上也不能由二级市场交易。因此,经济体制中最大的扭曲是土地要素配置体系的扭曲,最大规模的闲置和低利用要素是城乡体制性剩余土地。未来最需要的是对土地要素配置进行市场化改革,而最大的增长潜能来自于城乡土地要素市场化改革后配置的改善。

2021年到2035年,应当是二元计划与市场并存体制向社会主义一元市场经济体制完成转轨的阶段。

这一阶段的任务应当是坚决推进二元体制向一元并轨,而不再是留恋和继续保持或者修补二元并存。

从要素配置体制看:(1)人口和劳动力流动方面,废除人口生育和迁移的准生和户籍管制,义务教育对新市民均等化,住宅由个人建房、合作建房、公租屋和房地产商多渠道供应,进城人口耕地、宅院应当通过出租、托管、入股和出售等市场经济方式退出。

(2)在资本配置方面,降低银行集中和垄断程度,加强银行业的竞争,缩小存款和贷款的利差,禁止贷款供给额度和利率方面对民营经济的歧视,对国有企业贷款的损失与民营企业一样追责;在债券市场和企业IPO上市,及其对企业借债和上市公司方面,民营和国有控股企业平等准入,公平监管,纠正和消除偏国嫌民的倾向。

(3)在土地要素配置方面,目前生产资料和生活资料性质的土地资产化,耕地、宅地和集体建设用地等加快真正确权的进程,大幅度延长土地使用年期,各类土地到期无偿续期,土地使用财产权可以继承,放开城乡土地的二级交易市场,土地可以出租、入股和抵押。

(4)在国有企业和新兴的集体企业所有制结构的实现形式和体制设计安排方面,需要与要素市场化和产品市场化的运行机制耦合接轨,实现所有制结构和市场体系的顺畅运行。

最终,在要素配置和所有制结构方面,形成社会主义一元的市场经济体系。

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